GOBERNANZA
METROPOLITANA: LOS RETOS EN LA INTEGRACIÓN DE LOS GOBIERNOS LOCALES DE NUEVO
LEÓN
METROPOLITAN GOVERNANCE: THE CHALLENGES IN THE INTEGRATION OF LOCAL
GOVERNMENTS IN NUEVO LEÓN
Samuel
Alejandro GARCÍA SEPÚLVEDA[1]
Jorge
Hipólito BERLANGA RAMÍREZ[2]
|
Recibido
Aprobado |
: : |
27.06.2022 25.02.2022 |
|
Publicado |
: |
11.07.2022 |
RESUMEN: La gobernanza metropolitana
ofrece desafíos para la integración de los gobiernos locales. Las regiones
urbanas pueden apelar a redes flexibles que involucren al sector productivo y
público, así como asociaciones. El proceso institucional que lleven los gobiernos
locales es una parte fundamental para que el proceso de integración se lleve a
cabo. El objetivo de esta investigación consiste en analizar, los retos que
contribuyen a que se lleve a cabo una gobernanza en el área metropolitana de
Monterrey, a partir de indicadores como la ausencia de control o de directivas
sobre el desarrollo territorial, la debilidad de las capacidades de gestión y
de experiencia, la falta de concertación estructural a la hora de solucionar
problemas comunes, la diversidad territorial y social. El abordaje metodológico
es partir de un enfoque cualitativo transversal y con una recopilación
documental y bibliográfica. Se encontró que en el caso del área estudiada uno
de los principales retos han sido los conflictos sociopolíticos y la debilidad
de las capacidades de gestión de algunos municipios para cooperar con sus
pares.
Palabras Claves: Gobernanza, gestión local,
gobiernos municipales, integración regional, espacios públicos.
ABSTRACT: Metropolitan governance
offers challenges for the integration of local governments. Urban regions can
appeal to flexible networks that involve the productive and public sectors, as
well as associations. The institutional process carried out by local governments
is an essential part for the integration process to take place. The objetive of this research is to analyze, based on a
transversal qualitative approach and with a documentary and bibliographical complilation, the challenges that contribute to the implementation
of gobernance in the metropolitan area of Monterrey,
from indicators such as lack of control or directives on territorial
development, the weakness of management skills and experience, the lack of
structural agreement when it comes to solving common problems, territorial and
social diversity. Socio-political conflicts, financing and multilevel
relationships are situations that represent impediments for local governments
to integrate. It was found that in the case of the area studied, one of the
main challenges has been the sociopolitical conflicts and the weakness of the
management capacities of some municipalities to cooperate with their peers.
Keywords: Governance, metropolis,
municipal governments, regional integration,
public spaces.
INTRODUCCIÓN
Las
circunstancias territoriales y geográficas de algunos países, les permite crear
un modelo de administración federativa o regional lo que implica la existencia
jurídica de sub-gobiernos dentro del gobierno, como
es el caso de México, que a nivel constitucional lo deja claro en su artículo
40:
“Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una
República representativa, democrática, laica y federal, compuesta por Estados
libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, y por la
Ciudad de México, unidos en una federación establecida según los principios de
esta ley fundamental (Congreso de la Unión, 2021).
En
este sentido y nivel jurídico, el articulo previamente citado indica de forma
expresa una forma de gobierno pura, partir de una democracia representativa
ejercida dentro de un modelo republicano, pero a su vez indica cuál será su
forma -estructura- organizacional a lo interno del país, la que refiere una
modalidad federal. Partiendo de esta argumentación, es menester resaltar que,
en los sistemas de organización federal, donde cada estado que integra a la
nación cuenta con cierta autonomía y propios poderes públicos, deben siempre
atender a un esquema modelo superior federativo que ostenta de facultades
exclusivas y que pueden – a la medida de lo permitido por la ley – replicarse
por los Estados.
De
igual forma, la constitución política dispone en el Art. 115 que los estados
adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano,
representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división
territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre
y que cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular
directa, integrado por un presidente o presidenta Municipal y el número de
regidurías y sindicaturas que la ley determine, de conformidad con el principio
de paridad. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal
se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad
intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado. Es importante señalar
que las funciones que se expresan son las que tienden a ser más trascendentales
partiendo del control constitucional que puede hacer la federación con los
estados, los estados con los municipios, todo atendiendo al nivel de mayor jerarquía
organizacional de la federación.
Partiendo
de lo anterior y dada la permisibilidad jurídica que les favorece a aquellos
países con una división política federal, los estudiosos en ciencias políticas,
gobernabilidad y administración pública han creado diversos modelos de
administración que buscan la paz social -en el sentido amplio de la palabra-
desde el espectro local; originándose así el término gobernanza metropolitana.
Dicho
tema es de suma importancia principalmente en las últimas décadas, debido a
que, gracias al proceso de globalización, los municipios y regiones locales,
han tenido la responsabilidad de desarrollarse y lograr un progreso, pues las
competencias a nivel internacional han ido incrementando con el paso de los
años y la llegada de nuevas tecnologías.
No
obstante, siempre se tienen que tomar en cuenta cuáles son los retos que
representan estos nuevos modelos de gobernanza, pues los gobiernos locales aun
y cuando participan de manera activa en el escenario internacional, se tienen
que enfrentar a conflictos que no harían normalmente dentro de la nación a la
que pertenecen (Sellers y Hoffmann-Martinot, 2008).
De
igual manera, es imprescindible tomar en cuenta que los retos a los que se
enfrentan pueden significar grandes oportunidades para crecer y desarrollarse
globalmente, pues es de esta manera, en la que pueden ayudar directamente con
las necesidades que afectan diariamente a sus ciudadanos. Asimismo, es
importante mencionar que histórica y sistemáticamente, se han ido presentando nuevos
modelos de gobernanza que pueden ser imitados en diferentes regiones, sin
embargo, se tiene que tomar en cuenta que todas estas localidades tienen
diferentes factores endógenos a los que enfrentarse, por esta razón, se deben
contemplar a la hora de implementar un nuevo modelo de gobernanza.
Los
gobiernos metropolitanos deben de tener una organización interna adecuada que
les ayude con la administración, financiamiento e integración para cumplir con
las satisfacciones de su población, pues esta debe ser fijada como una
prioridad, más allá del reconocimiento internacional o las oportunidades
económicas, pues los problemas sociales también son una realidad que afectan
diariamente a los ciudadanos (Tomàs, 2019).
Partiendo
de lo anterior, la presente investigación se articuló tomando como muestra
territorial al Estado de Nuevo León, cuya administración local se encuentra
dividida por 51 municipios, de los cuales nada más 13 de ellos forman parte de
los gobiernos locales del área metropolitana, siendo estos Apodaca, Cadereyta
Jiménez, El Carmen, García, San Pedro Garza García, General Escobedo,
Guadalupe, Juárez, Monterrey, Salinas Victoria, San Nicolás de los Garza, Santa
Catarina y Santiago.
La gobernanza metropolitana
El
área metropolitana puede ser entendida como una zona social y económica
continua, única y fragmentada de manera artificial por fronteras municipales y
ocasionalmente estatales. En este sentido, la gobernanza metropolitana puede
ser percibida como una alternativa a la controversia entre dos cuestiones: la
competencia y fragmentación entre los gobiernos locales y la centralización de
los poderes de decisión dentro de un gobierno metropolitano (Ramírez, 2012).
Como
menciona Pérez (2019), la gobernanza tiene contacto con políticas públicas
locales en el cómo se establecen las complicaciones o problemas y la elección
de sujetos que actúan creando diversas redes de decisiones, actores y sujetos.
Asimismo, considera a las instituciones como coyunturales para la
transformación de contextos políticos sociales y económicos, además de que
trata de posicionarse como un modelo de gobierno abierto a la participación
para que se contribuya a los diseños, implementación y evaluaciones de las
políticas públicas.
En
otras palabras, las áreas metropolitanas pueden llegar a formar parte
fundamental de la gobernanza que se lleva a cabo en los estados, ya que permite
una mejor movilización entre las distintas esferas sociales de las regiones que
las conforman, y a su vez, llega a facilitar la comunicación entre el gobierno
y la ciudadanía, a través de distintas instituciones locales y gracias al
crecimiento urbano y mercantilización mejora las coyunturas históricas de las
regiones, logrando incrementar el interés político.
De
acuerdo con Sobrino (2003), la manifestación metropolitana conlleva cuatro
componentes:
a)
El elemento demográfico, que consiste en un gran volumen de los ciudadanos y de
movimientos intra metropolitanos centro-periferia;
b)
Mercado laboral, por el perfil y ubicación sectorial;
c)
Conformación de espacio, expansión y
d)
Delimitación político-administrativa, en función de gobiernos locales.
En
el caso de las zonas metropolitanas mexicanas, recaudan relevancia después de
1940, debido al expansionismo físico, y a su vez han tomado parte importante
del desarrollo urbanizado de la nación. Asimismo, el proceso de urbanización
mexicana ha sido diferente al de los países desarrollados, pues la
desconcentración de este país en un primer momento atravesó una fase de
separación hacia ciudades satélite, las cuales se encontraban situadas al
interior de la región central y posteriormente continuó con un proceso de
extensión de la mancha urbana (Pérez, 2019).
Sin
embargo, es importante mencionar que existen una gran cantidad de
complicaciones consecuentes dentro de todo proceso de urbanización, pues aun y
cuando la metropolización facilita la integración de espacios locales, las
regiones pueden seguir experimentando invisibilización
dentro de la Federación, lo que a su vez puede provocar desórdenes regionales y
complicaciones para su progreso paulatino en el futuro cercano.
Por
esta razón, Ramírez (2012) comenta que dentro del concepto de gobernanza
metropolitana se considera que algunos arreglos institucionales específicos
llegan a generar estímulos para que la autoridad local logre una cooperación
con otras autoridades, u compongan redes plurales tanto de coordinación como de
cooperación para alcanzar fines comunes y definan políticas públicas
regionales. De igual manera, se espera que la formación de los administradores
conlleve a anteponer los intereses colectivos y no los de grupos políticos.
En
pocas palabras, la idea de gobernanza busca promover que una cooperación
interjurisdiccional de las organizaciones, y que, a su vez, no estén
administradas en pirámides jerárquicas, sino que exista una conformación de
redes en que el poder y el son difusos, con centro de decisión plural. De esta
manera, se recomienda que la toma de decisiones evolucione a un proceso de
participación multilateral, participando principalmente de manera horizontal,
consensuada y basada en la consulta.
No
obstante, Flores e Iracheta (2015) mencionan que, es imprescindible comprender
que el éxito de los municipios metropolitanos es netamente proporcional al
esfuerzo que los actores hagan para exceder ciertas limitaciones, que sus
regiones presenten y den valor a los recursos tanto institucionales como
organizacionales, en pro de un proyecto metropolitano concertado. A su vez,
mencionan que la planificación metropolitana precisa integrar los siguientes
elementos:
1.
Planificaciones que partan de un acuerdo sociopolítico entre actores
metropolitanos.
2.
Focalización central a la realización y no únicamente a la elaboración de
planes.
3.
Que sea correspondiente a procesos de planificación que permitan actuar de
forma integral, contemplando los fenómenos y elementos que se encuentran en el
entorno.
4.
Orientación a largo plazo y con una mayor participación y presencia de los
actores involucrados.
Es
fundamental mencionar que la gobernanza, siendo entendida como un proceso de
metropolización, resulta atractivo para los administradores de las ciudades,
debido a que representan una gran capacidad de capitalizar proyectos capaces de
reactivar inversiones, sin embargo, siempre se presentan limitaciones como la
falta de transparencia dentro de las redes de gestión dificultando la visión
real de la dimensión de complicaciones para los espacios regionales (Pérez,
2019).
La integración de los gobiernos locales
De
acuerdo con Sellers y Hoffmann-Martinot (2008), para
que una gobernanza pueda ser considera eficaz, debe poseer capacidades para
adquirir apoyo y recursos de los organismos regionales y nacionales. De esta
manera, la gobernanza de las áreas metropolitanas puede ser gestionada mediante
acuerdos intermunicipales de nivel sectorial y en la asistencia de servicios
determinados, y es así como las políticas de la gobernanza metropolitana
posibilitan la interacción tanto en el seno de su área metropolitana como con
niveles de gobierno superiores.
Aún
y cuando las áreas metropolitanas pueden presentar dificultades para formar una
integración a nivel nacional, tienen mayores oportunidades de alcanzar una
centralización política, social o económica, debido a que cuentan con una serie
de ventajas frente a un gobierno regional, pues son potencialmente capaces de
asegurar un apoyo mayor a nivel metropolitano al aliarse entre distintas
regiones para representar los intereses colectivos.
No
obstante, una de las dificultades de las áreas metropolitanas es la tendencia
que tienen a ser cada vez mayormente divididas, fragmentadas y dispersas, lo
que a su vez genera una nueva cantidad de dificultades, particularmente en la
eficiencia de sus representaciones políticas. Como consecuencia, las
discrepancias entre las diversas áreas metropolitanas obstaculizan la formación
de alianzas en la búsqueda de intereses comunes (Sellers y Hoffmann-Martinot, 2008).
Por
su parte, Pradel (2015), menciona que los análisis de
gobernanza metropolitana tienen que considerar la presión acerca de las
regiones metropolitanas por competir en las dinámicas de gobernanza multinivel
de las que forman parte, así como dentro de la esfera internacional y en los
contextos institucionales de los municipios y ciudades que conforman su
trayectoria histórica.
Entender
la complejidad de la gobernanza metropolitana implica tomar en cuenta las
exigencias que están ocurriendo en el escenario global, así como los
requerimientos a nivel local, pues las políticas propuestas deben considerar
los intereses comunes para representar sus necesidades individuales, además de
que la gobernanza multinivel puede llegar a ser un elemento sustancial para el
desarrollo del área metropolitana.
Ahora
bien, Slack (2019) menciona que a pesar de que cuando
se habla de gobernanza metropolitana destacan diferentes modelos funcionales en
distintos lugares, y existen diferentes contextos geográficos, culturales,
históricos y legales, así como otra gran cantidad de factores externos, hay una
serie de componentes básicos para que cualquier modelo de gobernanza
metropolitana funcione:
Legitimidad política e institucional
•
Las estructuras metropolitanas requieren legitimidad política. La ausencia de
legitimidad política es el mayor obstáculo para la gobernanza metropolitana,
sin ella, la toma de decisiones ocurre fuera de la estructura metropolitana
porque las áreas metropolitanas carecen de una identidad propia.
•
El gobierno nacional o estatal tiene que jugar un papel clave para dar
legitimidad a las autoridades metropolitanas. Se necesita legislación para
garantizar que la autoridad metropolitana tenga las capacidades legales para
implementar sus propias políticas.
•
El acuerdo de gobernanza metropolitana tiene que ser aceptable para el gobierno
local involucrado, así como para los gobiernos estatales y la sociedad civil.
Autoridad claramente definida
•
Tiene que haber una clara asignación de responsabilidad de gastos y fuente de
ingresos entre los gobiernos federal, estatal y local.
•
En la medida de lo posible, el límite geográfico debe coincidir con el límite
de la región económica. Además, la estructura de gobierno metropolitano debe
ser lo suficiente grande como para permitirle recaudar tarifas e impuestos a
niveles metropolitanos.
Capacidad y recursos adecuados
• Se requiere personal y
capacitación adecuados para proporcionar la capacidad institucional local
necesaria para brindar servicios y formular políticas para el área
metropolitana.
•
Los ingresos tienen que coincidir con la responsabilidad de gasto a niveles
metropolitanos. Las transferencias intergubernamentales son apropiadas cuando
los servicios rebasan los límites del área metropolitana.
•
Las áreas metropolitanas necesitan autonomía fiscal. La capacidad de
autofinanciamiento es un factor crítico para determinar qué instituciones
metropolitanas tienen éxito y cuáles terminan discutiendo entre los partidarios
financieros contendientes. Solo con autonomía fiscal las estructuras
metropolitanas podrán controlar sus propios destinos y no tener que depender de
la transferencia de otros niveles gubernamentales.
De
esta manera, las áreas metropolitanas pueden llevar a cabo una gobernanza
adecuada, tomando siempre en cuenta las regiones que las complementan y la
autonomía que deben tener frente a los gobiernos locales. No obstante, el saber
involucrar las relaciones intergubernamentales para facilitar la integración,
es uno de los puntos clave más importantes y su éxito depende de eso.
Particularidades del área metropolitana de
Monterrey
En
México, la metropolización ha sido caracterizada por el crecimiento urbano,
debido a que llega a rebasar el límite administrativo propio e incorporar a
municipios colindantes. Una de las consecuencias más notables del crecimiento
urbano es la formación de áreas metropolitanas donde no existen modelos de
gobiernos metropolitanos, sino que ocurre una fragmentación tanto de las
instancias estatales y federales, como de las municipales con actores privados
y sociales (Flores y Iracheta, 2015).
En
este caso, se estudiará concretamente el Área Metropolitana de Monterrey (AMM),
la cual es una de las más importantes de todo el país. Todo comenzó en la
década de 1950, cuando el municipio se transformó en metrópoli, al expandirse
hacia los municipios de San Nicolás de los Garza y Guadalupe. En la década de
1960, el AMM casi duplicó su población, al incrementarse a una elevada tasa de
6.7% anual (Garza, 1998).
En
los años siguientes, se integró también el municipio de San Pedro Garza García.
Posteriormente, en la década de 1970, se sumaron al AMM, los municipios de
Apodaca, General Escobedo y Santa Catarina. Algunos años después, se integró el
municipio de Juárez y la tasa de crecimiento se vio reducida al 4.6% anual
(Garza, 1998).
A
lo largo de toda la historia del AMM, la tasa de crecimiento ha jugado un papel
muy importante, pues es un indicador de cómo se ha ido involucrando la
población en relación con el desarrollo de la ciudad, asimismo, se muestran
cambios considerados en las diferentes décadas, debido al ingreso de nuevos
municipios, lo que quiere decir que todos han formado una parte imprescindible
en el progreso. Aunado a todo esto, es fundamental mencionar que una de las
características más importantes del AMM ha sido que el proceso de la
metropolización fue posible en gran medida gracias al incremento de la
industria.
En
la década de 1940, se instalaron al AMM 95 nuevas empresas, tales como Protexa, Industrias González, Hojalata y Lámina,
Acumuladores Mexicanos y Molinos Azteca.
A su vez, la participación de Monterrey en el Producto Interno Bruto
Industrial (PIBI) nacional creció de 7.2% en el año de 1940 a 7.8% en 1950.
Asimismo, el proceso de industrialización se aceleró de forma significativa en
la década de 1950, posibilitando la participación de las manufacturas
regiomontanas se elevará al 10% del total nacional. Este proceso de
industrialización acelerada continuó hasta 1970 (Garza, 1998).
Sin
lugar a duda, la industrialización del AMM ha sido elemental, debido a que,
gracias a este proceso, se facilitó el crecimiento, desarrollo y progreso de la
metrópoli, ya que fue una fuente importante para la formación de empleos y el
crecimiento de los ingresos públicos, para que, de esta forma, la ciudad fuera
paulatinamente renovada y moderna.
No
obstante, en la actualidad los problemas no son referentes a la
industrialización o a la falta de ingresos, sino que existen necesidades
relaciones a la seguridad pública, violencia, contaminación ambiental,
desigualdad social, marginación, entre otros. De esta forma, las problemáticas
del AMM han ido evolucionado con el paso de los años y es necesario que se
lleve a cabo una gobernanza adecuada para satisfacer los requerimientos de
todos los ciudadanos.
De
acuerdo con Garza (1998), aún y cuando todas estas problemáticas que se
encuentran presentes en la ciudad son asociadas generalmente con la elevada
inmigración que es común que reciban las grandes ciudades, uno de los
determinantes fundamentales es el insuficiente desarrollo económico para hacer
frente a la gran demanda de trabajos permanentes adecuadamente pagados. En este
sentido, las soluciones de la cuestión económica son imprescindible para
resolver las problemáticas urbanísticas.
El
reto que presenta en la actualidad el AMM es diseñar nuevos paradigmas de
crecimiento económico que les permita elevar el nivel de vida de su población,
así como resolver las complejas problemáticas urbanísticas. Indudablemente, el
crecimiento de la metrópoli ha ido de la mano con la participación en conjunta
tanto de actores públicos, como privados, lo cual significa que el sector
empresarial y sus inversiones han sido fundamentales para su progreso, por lo
cual, en este mismo sentido se puede afirmar que las soluciones pueden ir de la
mano con esta misma participación, que fomente nuevas realidades para la
población regiomontana.
Revisión de Experiencia:
Se
analizaron detenidamente los aportes de Lanfranchi,
G., et al., (2018), con los que se permitió identificar la importancia
de las coordinaciones metropolitanas para el crecimiento económico, territorial
y el éxito del desarrollo a partir de un control directivo a partir del estudio
de otras áreas metropolitanas internacionales y nacionales; en lo que concierne
a la gobernanza metropolitana, se establece que los gobiernos metropolitanos
deben de tener una organización interna adecuada que les ayude con la
administración, financiamiento e integración para cumplir con las satisfacciones
de su población, pues esta debe ser fijada como una prioridad, más allá del
reconocimiento internacional o las oportunidades económicas, pues los problemas
sociales también son una realidad que afectan diariamente a los ciudadanos;
siguiendo esta misma línea de idea, los problemas que enfrentan los ciudadanos
metropolitanos, estos se categorizaron en el déficit de ordenación del
territorio, transporte y medio ambiente, mientras que en los ámbitos de la
planificación urbanística y la movilidad ha sido ignorada la materia de género;
en este sentido Slack, E. (2019), permitió aterrizar
los modelos funcionales que existen a partir de contextos geográficos,
culturales, históricos y legales, para obtener una gobernanza metropolitana.
Ciudades y gobiernos locales unidos
Como
menciona Lanfranchi y otros (2018), en América
Latina, naciones como México han comprendido la importancia de las
coordinaciones metropolitanas y se han ido desarrollando con el paso del
tiempo, ciertos instrumentos jurídicos para abordarla y la reforma
constitucional del 2016 es un claro ejemplo de iniciativas en ese sentido. Sin
embargo, existen una serie de ejemplos internacionales y nacionales a la hora
de llevar a cabo una gobernanza metropolitana que permite realizar un estudio
de caso comparativo, por ejemplo:
Área Metropolitana del Valle de Aburrá,
Colombia.
El
Área Metropolitana del Valle de Aburrá (AMVA) en materia ambiental, ha tenido
una labor destacable, ya que hacer frente a la contaminación del aire en la
Ciudad de Medellín ha sido uno de los mayores desafíos. Es importante mencionar
que el AMVA es uno de los pocos casos en Latinoamérica que trabaja con
programas integrales de salud a nivel metropolitano. El AMVA es un ente de
planificación y administración que cumple funciones como las prestaciones de
servicios públicos, y parte de estas funciones, es ser una autoridad ambiental
en las zonas urbanas y de transporte metropolitano y masivo, además de
planificar los territorios y ejecutar obras de interés regional.
Área Metropolitana de Guadalajara, México
El
Área Metropolitana de Guadalajara (AMG), ha sido consolidada como una de las
mejores referencias de la coordinación metropolitana mexicana. La nación ha
logró modificar su Constitución local e incluir la necesidad de formar
regulaciones de manera equiparada y establecer coordinaciones para progresar
dentro de un territorio municipal, el cual conforma continuidades demográficas.
Dentro de los aspectos más destacables, esta la
decisión de Guadalajara en utilizar fondos que otorga el país mediante el Fondo
Metropolitano que desde el año 2005, la Federación transfiere a cada una de las
zonas metropolitanas una cantidad monetaria específica para el impuso de
proyectos metropolitanos; sin embargo, desde su origen, las áreas
metropolitanas mexicanas otorgaron ese dinero a cada municipio de manera
individual, omitiendo la realización de proyectos metropolitanos. El AMG fue la
primera en cambiar esa costumbre y dedicar el financiamiento a la planificación
y gestión de obras y proyectos con propósitos metropolitanos.
El
AMG cuenta con un organismo de gestión, el cual contribuye de forma eficiente
en las labores metropolitanas. Asimismo, esta región se ha propuesto ser
referente de integración metropolitana en Latinoamérica y se está planificando
su progreso mediante del programa “Guadalajara 2042”, el cual tiene visión al
año 2042, año en que Guadalajara cumplirá quinientos años de su fundación.
Área Metropolitana de Barcelona, España
El
Área Metropolitana de Barcelona (AMB), se ha convertido en un referente a la
evolución urbana. Esta administración del AMB puede considerarse como exitosa
con base a la existencia de tres características esenciales:
- Alto nivel de institucionalidad.
- Autarquía financiera.
- Carácter funcional.
Asimismo,
los ciudadanos valoran los servicios, los cuales fueron creciendo en calidad y
números. Para el AMB, esto se debe principalmente a que un porcentaje de su
financiamiento es destinado a la innovación. Ciertas instituciones como la
Unión Europea han certificado la calidad de las acciones del AMB, como la
limpieza de playas y ríos.
Métropole du Grand Paris, Francia
La Métropole du Grand Paris (MGP), ha sido uno de los casos
más destacables por distintas razones, la creación de este ente puede ser comprendido
dentro de un cambio general de gobernanza federal pues, en el año 2015, Francia
introdujo una reforma administrativa territorial con el propósito de alcanzar
una administración con más eficiencia, logrando motivar las modernizaciones de
las acciones políticas territoriales. La creación de esta unidad tenía como
prioridad disolver o reducir algunos cuerpos administrativos locales, así como
sus funciones. Al mismo tiempo, esto lograría reducir el gasto público y
motivaría las uniones políticas y la gestión de política pública de forma
intercomunal. Esto quiere decir que ha sido un modelo de gestión pública para
una visión urbana metropolitana. Asimismo, la MGP ha sido una institución
estratégica el funcionamiento de las uniones intercomunales como herramientas
de mercadotecnia, otorgando a las regiones mayor visibilidad y logrando
contribuir económica y políticamente; una de sus grandes utilidades en el
sentido de creación ha sido la planificación, desarrollo y organización de los
Juegos Olímpicos 2024.
Área Metropolitana de Vancouver, Canadá
Metro
Vancouver ha sido un referente con gran historia de colaboraciones municipales
para la coordinación de servicios. En el año 2012, su Programa de Promoción
Pública e Involucramiento ganó el segundo lugar en el premio otorgado por la
Organización de las Naciones Unidas en Servicios Públicos, en la categoría
“Fomento a la participación en el desarrollo de políticas con mecanismos
innovadores”.
Dentro
de los términos de gobernanza, el primer hecho histórico de esta área
metropolitana fue la creación de la Lower Mainland Regional Planning Board en el año de 1949. La cual fue financiada por el
gobierno provisional y los municipios, esta Junta delimitó los lineamientos
para el progreso de esta región.
Viendo
los casos anteriores, indudablemente, existe una numerosa cantidad de ejemplos
que trazan los temas de gobernanza metropolitana a través de diversos modelos
que pueden llevarse a cabo, por esta razón, es importante conocer las regiones
que conforman las metrópolis, para poder adoptar nuevos modelos y adecuarlos a
las necesidades de la comunidad, tomando siempre en cuenta las legislaciones
federales, y el contexto histórico que se presenta tanto a nivel regional como
dentro de la esfera internacional, y que de esta manera, exista un progreso
contundente, capaz de saciar las urgencias de cada
comunidad.
Retos de la integración
De
acuerdo con Sellers y Hoffmann-Martinot (2008), las
áreas metropolitanas se pueden ver confrontadas al problema de gobernanza
horizontal, ya que la ocupación del suelo y la actividad económica transcienden
constantemente los límites institucionales, generando una problemática con las
competencias de las instituciones gubernamentales preexistentes. Asimismo,
estos autores dan a conocer una serie de conflictos y problemáticas que se
pueden presentar:
• Ausencia de
controles o de directivas acerca del desarrollo territorial. El progreso urbano únicamente puede regularse
y limitarse a través de una acción cooperativa entre los gobiernos locales
afectados, quienes aceptan superar sus estrategias particulares y visiones.
• Debilidad
de capacidad de gestión y experiencia. Los gobiernos locales deben enfrentarse
a las dificultades de la atracción y desarrollo del potencial técnico y
administrativo para la regulación del territorio.
• Ausencia de
concertación estructural al solucionar problemas comunes. Las acciones y
decisiones adquiridas por los gobiernos locales afectan de manera constante las
decisiones de otros gobiernos. Estas conexiones entre asuntos municipales del
área metropolitana ha sido una de las principales problemáticas metropolitanas.
Ahora
bien, Sellers y Hoffmann-Martinot (2008), también
mencionan que existen diferentes razones que llegan a intervenir en la
dificultad de la gobernanza de las áreas metropolitanas, como:
• Diversidad
territorial y social. Incrementa bajo la influencia del crecimiento de la
diversidad social en medios urbanos. Las áreas metropolitanas han sido
caracterizadas generalmente por segregaciones residenciales importantes en
función de niveles económicos y sociales. Esta variedad económica y social de
forma general es abono para la segregación urbana.
• Fragmentación
geopolítica. Cuanto mayor es el número de ciudadanos que elige vivir en las
zonas más alejadas de la ciudad central, mayor será el número de los municipios
involucrados en la resolución de problemas comunes de grandes áreas
metropolitanas.
• Globalización
económica y competitividad. Toda estrategia regional asociada a la
globalización se preocupa generalmente de incentivar el progreso económico más
que cubrir necesidades sociales.
• Conflictos
sociopolíticos. La llegada de minorías, en particular inmigrantes, puede
generar conflictos con la población dominante a nivel nacional y con la mayor
parte de los ciudadanos. La inmigración y la población son problemáticas que
motivan al populismo, así como los movimientos de defensa de los derechos de
los grupos minoritarios. La pertenencia a los partidos puede variar de acuerdo
con las naciones y contextos territoriales.
Como
se ha podido observar, la formación de problemáticas va de la mano con el
proceso de metropolización, lo cual quiere decir que los contratiempos que se
puedan generar durante el desarrollo de la gobernanza son inevitables, y
paulatinamente habrá algún tipo de fragmentación.
Por
esta razón, Tomàs (2019) da a conocer una serie de variables que pueden ocurrir
durante el proceso de gobernanza metropolitana, por lo que su estudio y
complementación, al momento de elegir un modelo, es importante. Estas variables
son:
Competencias
La
primera variable es la competencia de las áreas metropolitanas y el carácter de
las decisiones que se deben tomar. La autora hace una distinción ente las
llamadas hard policies y
las soft policies. Las primeras de ellas están relacionadas con
los medios físicos, tales como el urbanismo, la ordenación del territorio, la
infraestructura, el medio ambiente y el transporte. Por su parte, las segundas
son todas aquellas que aplican a servicios sociales, sanidad, educación, entre
otros.
Es
importante mencionar que las competencias metropolitanas han sido centradas
casi de manera exclusiva en la esfera de las hard policies y particularmente a todas las
relativas en la ordenación del territorio, transporte y medio ambiente,
mientras que en los ámbitos de la planificación urbanística y la movilidad ha
sido ignorada la materia de género.
En
el caso de las soft policies, las
políticas de desarrollo económico y social son las más frecuentes, básicamente
son todas las que están relacionadas a la promoción de estrategias para
fomentar el empleo y generar ingresos. En contraparte, las políticas
relacionadas a la cohesión social o la cultura son menos frecuentes, aunque en
las áreas metropolitanas de creación recientes, incluyen la competencia de la
cohesión social. Esto puede brindar la oportunidad al desarrollo de políticas
metropolitanas que estén relacionadas con el cuidado y tareas reproductivas,
las cuales han sido realizadas históricamente por las mujeres.
Sin
embargo, los modelos de gobernanza pueden llegar a diferir en el alcance
competencial, es decir, en un mayor o menor número de competencias y de qué
tipo. Asimismo, hay que hacer una distinción en el caso de competencias
exclusivas, debido a que esto es una garantía de autonomía en las políticas a
desarrollar, o si otras administraciones también tienen poderes en estos
ámbitos.
Para
finalizar con la primera variable, es importante mencionar que otra de las
formas de identificar las capacidades políticas en las áreas metropolitanas es
analizar el carácter de las decisiones que se toman, ya que, sin estas
competencias exclusivas y vinculantes, se puede dificultar el dar una respuesta
a los retos urbanos.
De
igual forma, la competencia para crear o eliminar áreas metropolitanas se
encuentra en las manos de los gobiernos subestatales. A partir de una
problemática parecida, pero con modelos de gobernabilidad distintos, se puede
permitir profundizar sobre las dificultades para consolidar la democracia
metropolitana, de esta manera, la autora afirma que la competencia entre los
municipios del área metropolitana es positiva, y a su vez existen una gran
cantidad de competencias potenciales nuevas para desarrollar.
Esta
variable es importante en el sentido de que representa un elemento que ayuda a
determinar el límite de autonomía. No toma en cuenta únicamente la cantidad de
dinero que se posee, sino que también toma en cuenta la procedencia de recursos
financieros, ya sea si es propia o si se obtiene a través de otros recursos.
De
manera general, se reconocen principalmente dos fuentes de financiamiento que
son combinadas constantemente, la primera de ellas son las transferencias de
los municipios o a un ámbito superior de gobierno, mientras que la segunda de
ellas es el lugar de tasas e impuestos propios.
De
esta forma, se puede afirmar que cuanto mayor sea la autonomía financiera que
presentan las áreas metropolitanas en cuestión de gobernanza, existirá una
menor dependencia de las transferencias de otros ámbitos de gobierno y a su
vez, habrá mayor capacidad para realizar políticas públicas.
Generalmente,
las zonas metropolitanas no tienen los suficientes financiamientos para poder
hacer frente a las problemáticas urbanas que se presentan, debido a que hay un
mínimo de autonomía fiscal, pues la mayoría de los recursos son transferencias
de otros entes administrativos.
Es
de esta manera, en que son necesarios otros instrumentos fiscales que permitan
desarrollar políticas propias y que incluyan la visión de género. Asimismo,
pueden basarse en la sostenibilidad y la solidaridad, y como ya se mencionó con
anterioridad, dentro de las áreas urbanas se producen grandes desigualdades, ya
que, sin instrumentos de redistribución fiscal en el territorio metropolitano,
estas no se podrán reducir.
Representación democrática
Esta
variable está relacionada a la representación de los organismos metropolitanos,
las cuales pueden tomar dos formas, la primera de ellas las elecciones directas
tanto de los presidentes como de los concejales en la que votan los ciudadanos,
mientras que la segunda de ellas son las elecciones indirectas, cuando los
representantes de los distintos municipios forman la dirección de los
organismos metropolitanos.
Además,
dentro de esta variable también se reconocen modelos con representación de la
sociedad civil, tales como cámaras de comercio, sindicatos, universidades,
entre otros. Y es partir de estas variables, que la autora realiza una
variación de cuatro modelos de gobernanza metropolitana que da a conocer de
acuerdo con el grado de institucionalización.
∙ Gobiernos metropolitanos. Son los entes
creados de forma específica para la gestión de conflictos metropolitanos, y
cuentan con un consejo metropolitano, el cual fue elegido de manera directa o
indirecta, y como competencias y financiamiento fijados por ley. Al mismo
tiempo, pueden ser de dos categorías: de un solo nivel, a partir de la fusión
de municipios, o de dos niveles, estableciendo los municipios, pero con un
nivel de coordinación metropolitana.
∙ Agencias metropolitanas sectoriales.
Estas agencias cuentan con un grado medio de institucionalización y están
dedicadas exclusivamente a gestionar o planificar un solo servicio o sector.
∙ Modelo de coordinación vertical. Este
modelo gestiona políticas a partir de la coordinación de facto entre ámbitos de
gobierno preexistentes, sin la necesidad de crear una institución
metropolitana.
∙ Modelo de cooperación voluntaria de
municipios o cooperación horizontal. Finalmente, este modelo es
caracterizado por la organización de los representantes locales por iniciativa
propia, sin embargo, se menciona que estos arreglos tienen una
institucionalización muy débil.
Participación ciudadana
La
participación ciudadana ha sido por mucho un tema de constante estudio, donde
se han generado diversos modelos y acercamientos según los tipos de democracias
acorde tiempo y espacio del entorno social (Hernández Paz, Rivera Hernández,
López Mejía, 2021), en este sentido, Canto (2008), indica que la participación
ciudadana implica los diversos mecanismos e instancias que posee la sociedad
para incidir en las estructuras estatales y en las políticas públicas, también
puede ser considera como el proceso mediante el cual distintos sujetos sociales
y colectivos, en función de sus respectivos intereses, intervienen en la marcha
de asuntos colectivos con el propósito de mantener, reformar o transformar
tanto el orden social como el político.
Asimismo,
también se menciona que, en este punto, se afirma que la participación
ciudadana dentro de las políticas públicas se encuentra en el centro del asunto
de la gobernanza y, como consecuencia, en el centro de la relación entre
sociedad y gobierno, alrededor de tres dimensiones básicas: democracia,
desarrollo y derechos.
En
la actualidad, cuando se habla de gobernanza ya no sólo se hace referencia a
las prácticas administrativas, más bien, se habla de la implicación de giros en
las concepciones propias de las políticas públicas y el Estado, entendiendo la
complejidad social que le es vinculada a la participación democrática y al
desarrollo social, de igual manera, necesita el involucramiento de los
principios democráticos, de respeto hacia los derechos humanos y a cultura
local, de la participación de la sociedad civil, así como de la
descentralización de los poderes y de la administración, como dimensiones
fundamentales dentro de una gobernanza democrática (Ibidem).
Esta
perspectiva de la gobernanza, la cual implica ciudadanos activos, reclama la
referencia a sociedad civil, y no se trata de sustituir la función del Estado
con esta sociedad, sino que se requiere de un trabajo en equipo entre ambos
actores, para que las políticas sean lo más certeras posibles y de esta forma,
decrezcan los índices de desigualdad, marginación y exclusión social,
garantizando los derechos de todas las personas.
De
esta forma, se hace necesaria la articulación de nuevas demandas hacia lo
público con la reivindicación de los tejidos sociales, mostrando al Estado como
un articulador, y no como una cúspide de la pirámide. Finalmente, es necesario
pensar en una gobernanza basadas en la interacción entre el gobierno y los
ciudadanos, y para que esto sea posible, es fundamental la repolitización de la
población, para que se tenga las capacidades de instituir nuevamente y moldear el
poder (Canto, 2008).
Relaciones multinivel
(horizontales y verticales)
Finalmente,
la última variable se refiere a la manera en que son situadas las áreas
metropolitanas en un ambiente de gobernanza multinivel, donde existen
relaciones tanto horizontales como verticales. Como consecuencia, la
aglomeración urbana se ha mantenido como actor político que crea sus redes
internacionales, y es debido a este intercambio de buenas prácticas y
experiencia que se puede servir para incentivar políticas en otras esferas
urbanas, y también percibir la problemática metropolitana dentro de escenarios
globales.
Asimismo,
la gobernanza de las áreas metropolitanas se ve afectada también por las
relaciones verticales, por las relaciones con otros gobiernos a diferentes
niveles. De esta manera, es imprescindible la consideración jurídica y política
municipal o de los ámbitos metropolitanos. Para comprender de mejor manera las
relaciones verticales, es pieza fundamental en el peso de las aglomeraciones en
el conjunto de las regiones, de acuerdo con sus estructuras políticas.
Finalmente,
se puede asegurar que el uso de las variables anteriormente mencionadas, forman
parte fundamental para lograr el éxito de la gobernanza metropolitana, debido a
que para que funcionen las políticas públicas basadas en otros modelos, es
imprescindible tomar en cuenta la participación y cooperación activa de cada
uno de los actores, tanto en el sector público, como empresarial. En este
sentido, es importante tomar en cuenta que para el desarrollo y posteriormente
el progreso de las áreas metropolitanas, no basta con tomar en cuenta las
inversiones y factores económicos y financieros, sino también las problemáticas
sociales, relacionadas con el soft power.
Conclusiones:
A
partir del objetivo central planteado en líneas introductorias de esta
investigación fue posible analizar los retos y desafíos que tiene el área
metropolitana de Monterrey para obtener una gobernanza metropolitana tomando
como punto de partida los siguientes indicadores, mismos que en la revisión
documental, fue posible categorizarlos por autores, por ejemplo:
a)
Ausencia de control o de directivas sobre el
desarrollo territorial;
b)
Debilidad de las capacidades de gestión y de
experiencia;
c)
Falta de concertación estructural a la hora de
solucionar problemas comunes y;
d)
Diversidad territorial y social.
Teniendo
estos elementos como ejes transversales y sometidos a la comparación de casos
con otras experiencias tanto pragmáticas como literarias obtenidas de la
revisión documental, fue posible generar conclusiones que responden única y
exclusivamente a la delimitación territorial estudiada -Área Metropolitana de
Monterrey- donde además se generó conocimiento científico e hipótesis que
podrían ser corroboradas y/o descartadas por medio de otras técnicas de
investigación. Sin embargo, la meta planteada en la presente investigación fue
optimizada y satisfecha con los resultados obtenidos, mismos que a continuación
se redactan:
Los
principales retos a los que se enfrenta la zona metropolitana de Monterrey se
ven reflejados en los problemas de seguridad pública, contaminación ambiental,
violencia, marginación y una brecha de desigualdad social que va en aumento
esto de la mano de los retos mencionados en el apartado anterior por la parte
de diversidad territorial y social y los conflictos sociopolíticos que imperan
en la región.
Por
otra parte, la falta de participación ciudadana en la búsqueda de políticas
públicas que incentiven la movilidad laboral entre los diferentes municipios lo
que propicia aún más los problemas de vialidad y transporte. Además de la falta
de incentivos económicos para que existan más modelos de cooperación voluntaria
de municipios o cooperación horizontal, así como de concretar relaciones
multinivel tanto horizontales como verticales.
Se
necesita también aumentar la cantidad de agencias metropolitanas sectoriales
que ayuden a gestionar políticas para solucionar los problemas sociales que
aquejan el área. Sin embargo, esta área metropolitana al ser una zona de alta
industrialización no ve retos en cuanto globalización económica y
competitividad, porque a la vez es una zona en la que se ejerce inversión
extranjera. Si bien esta región presenta retos y conflictos también es una de
las de mayor crecimiento en el país.
En
este sentido, Los mecanismos de gobernanza metropolitana se clasifican por su
enfoque en relaciones colectivas o de red. Se analiza el papel de éstos dentro
de estos mecanismos y se identifican los retos para que se creen verdaderas
instituciones de gobernanza regional. Esta discusión final identifica las
limitaciones de estos mecanismos y los emplea en el caso específico del área
metropolitana de Monterrey con el objetivo de desarrollar nuevas
investigaciones del caso.
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